在政府制定的社会保障体系的不同构成项目之间，实际上是通过货币和以货币为基
服务所提供的数量来进行区分。拥有交换价值的货币量对转化为内在的具体项目、活动
体化为可以实现的物质价值或使用价值，这就体现了政府在一定意义上使货币作为标识
来进行经济、社会制度的分类和使用。任何一个西方发达市场经济国家在社会保障领域
立法或政策调整时，都必然涉及到以下相关问题：社会保障体系有哪些部分构成；构成
保障体系的每一个项目如何进行货币的分配以及服务的提供；由货币计量的社会保障体
何进行调整等等。这实际上是由政府对社会权利进行的再分配，每个账目都会作为特殊
途固定下来，并用来完成其特殊的确定的价值，除非在特殊的情况下经过一定的程序改
目使用的确定方案。政府财政的使用规定可以很好地体现货币系统作为权力分配的制
架。在美国，国会常常控制社会保障体系花费的渠道，如果没有经过国会的同意，用作
设施的款项不能用来作为弥补工资和薪水的短缺。德国始终将货币的稳定作为实现社会
经济理论的基本途径。在实现原东德地区振兴的方案中也是将货币的稳定作为一个基本
标。事实证明，德国的通货膨胀控制得非常成功，无论是短期作为稳定支付手段的目标
货币长期作为权力分配制度框架，都取得了相当理想的效果。
建立在货币相关职能基础上社会保障权利的分配，体现了货币超越时间和空间分
力，它实际上反映了作为交换媒介的货币在一定的社会体系中不同的制度安排。这种制
排对于经济系统和社会系统的整合而形成社会建构过程所具有的功能，与货币对于市场
的功能具有同样的意义。在这种制度安排的过程当中，货币实现了特殊价值的转化。
货币的交换价值在制度内转化为体现或者表现制度化的实际价值和使用价值的具
动，这些制度包括家庭、政府福利机构、宗教组织以及商业企业。这种制度内的转换包
个相对独立的部分：货币或交换价值；分配与执行过程中的主体社会组织；体现为具体
使用价值的制度化活动。整个制度转换过程通过分配或者投资在特殊的财政预算和项目
而实现货币不变价值制度性转化为特殊的实际价值和使用价值①。其中，政府的福利制
排显然具有最重要的地位，政府的财政税收和货币政策手段可以完整地构建货币的制度
行框架。一般而言，政府控制的社会保障支付体系通过财政预算使货币分成一些特殊的
项目，这些预算项目则与相应制度情形下的社会福利、社会保险和社会救济等特殊活动
计划相联系。对于企业提供给职工相应的社会保障权益，则依赖于指数化的办法或者市
资收益的实际水平来实现企业与职工的责任分担。因此，在市场经济条件下政府或者企
社会保障主体承担社会保障责任的分担，也是通过货币系统进行制度化的分工而实现，
很大程度上依赖于特殊的社会关系和社会价值体系而固定下来，也就是说，社会通过货
统提供整合、团结和转换的机制而构成社会保障制度运行的基本框架。
以美国和德国的公共财政支出结构为例，尽管社会保障项目多种多样，但在政府的
支出结构中呈现出结构的稳定性特征，其结构调整的过程也反映了社会保障政策的社会
过程。
①伯恩斯.结构主义的视野--经济与社会的变迁.社会科学文献出版社，2000.9.P56表3.1美国联邦财政社会保障支出结构
1950 1960 1970 1980 1990 1995
社会保障
1
1.8 15.6 15.5 20.1 19.8 22.1
收入保障
2
9.6 8.0 8.0 14.6 11.7 14.5
医疗保险－－3.2 5.4 7.8 10.5
卫生0.6 0.9 3.0 3.9 4.6 7.6
教育0.6 1.0 4.4 5.4 3.1 3.6
退伍军人20.6 5.9 4.4 3.6 2.3 2.5
合计33.4 28.4 38.5 53.0 49.4 60.8
资料来源：转引自顾俊礼.福利国家论析.经济管理出版社，2002.2.P37.
注1：社会保险体系中的一个部分，近似于社会保险中的财政转移支付部分。
注2：收入保障项目包括家庭补助、医疗补贴、食品卷、住房补助、就业与培训等。
表3.2 1989－1994年德国财政社会保障支出结构（%）
1989 1990 1991 1992 1993 1994
社会保险32.44 32.73 34.25 32.44 35.90 33.20
家庭、社会和青年补助42.08 42.36 41.12 42.99 40.31 40.60
战争和受害者补助11.87 11.96 10.29 9.12 8.24 8.21
资料来源：转引自顾俊礼.福利国家论析.经济管理出版社，2002.2.P38..
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