财政政策向来是国家实行宏观调控的首要工具，国家要办的事，无不反映
在财政预算上，并靠财政政策来给以调控和保证。我国长期以来，都把财政看
作是促进经济增长的“加速器”，曾一度采取赤字财政政策，以至于需求更旺，
而有效供给不足。
但是，在财政资金的周期性流动中，对财政支出的需求超过财政收入的供
给，财政供需的缺口越来越大。前几年的情况就是经济增长越快，财政收入增
长率与经济增长率的差距越大，甚至财政收入增长率低于通货膨胀率而实际上
成为负增长。财政收入占国民收入分配总额的比重也不断降低。通过多位经济
学家的分析，我们知道，这是在政府职能未有变化的情况下，日益加深的“小
财政”与“大政府”的矛盾，通过多位经济学家的分析，我们知道，从而削弱
了财政的调控力度。
因此，克服财政困难成为比克服经济困难更直接、更紧迫的事，关心者众，
议论者多。刘国光作为稳健学派的代表人物，也从他的角度提出了他的建议，
由于是稳中求进，强调大局，故而受到中央高层领导的高度重视，刘国光所提
出的观点有：
1．必须把握周期平衡
刘国光指出，大部分经济学家都赞成财政赤字政策不可取，因为这不符合200
我国资源约束型的基本国情。所以，刘国光进一步提出，我国应当毫不动摇地
奉量入为出、不打赤字、基本平衡的财政政策。当然，这仍需要稳步前进，一
方面在实践中难以迅即消灭财政赤字，另方面从理论上看年度平衡也有局限
性。刘国光指出，如果这是指每年财政收支都要各自平衡，那就会造成在经济
增长快的年份支出过多，而刺激需求、经济增长慢的年份收入过少而抑制供给，
加剧供需的不平衡和增长的波动。
①
在此基本认识下，刘国光提出，把年度平
衡改为周期平衡，就是在由于农业丰收和其他原因而经济增长较快、财政收入
较多的年份，财政收支必须有盈余、留后备，以免经济增长过热；而在经济增
长较慢、财政收入较少的年份，财政收支可以有点赤字、用点后备，以免经济
增长受阻。这样，以丰补歉，把财政作为反周期波动的政策手段，以实现经济
的稳定增长。这种以整体经济同期来把握的办法的确不失宏观调控中的一道
“良方”。近几年来经济的稳定增长与此是不无关系的。
2．实行复式预算
社会主义国家的财政不同于资本主义国家之处，主要的是承担着为经济建
设担任重要财源的职责，这也是公有制经济的财政特征之一。于是，在社会主
义国家，普通财政预算的范围一般都具有了两重性；既是政府经费收支，又是
经济建设收支。刘国光认为，换句话说，实质上就是把“吃饭预算”和“建设
预算”两本帐合为一本帐；“吃饭”与“建设”的关系混在一起，这不利于有
效地进行宏观调控，必须从不同角度分别实现预算。近年来，我国已经基本税
利分流改革，与此相应，财政预算就被按照收入和支出的不同性质，分别编制
为政府经费收支预算（又分为中央级预算和地方级预算）、资本收支预算、融
资收支预算、社会保险基金收支预算等。这些预算就是根据刘国光的基本观点
从不同的来源和不相干扰的平衡范围来考虑的。对此，刘国光强调指出，这些
预算中，政府经费收支预算绝对不能打赤字，经济建设则在量力而行前提下保
①
当然，这种潜在的、不显著的平衡也会通过许多现象表现出来，例如抢购、排除、走后门、“以物易
物”、投机活动等等。201
持稳定的预算投资，防止随机的需求膨胀，从而实现经济的增长。当然，这些
方案的积极效果已经被迫两年来，经济稳定中的增长与发展所证实，也进一步
说明了稳中求进才是最适合中国国情的改革方案。
3．辩证看待积极财政政策的负面效应
毫无疑问，积极财政政策在启动内需、治理通货膨胀方面起到了重要的作
用，没有连续四年实施的积极财政政策，就没有目前的经济增长速度，1997
年下半年后，我国经济生活中出现了一个以前从未出现的变化，这就是，由于
一般工农业产品供大于求，物质产品的买方市场初步形成，有效需求不足的迹
象开始显现。因此，如何克服内需不足就成了其后几年中央宏观调控的首要任
务，而宏观调控采取的主要手段就是实施积极的财政政策。从1998年、1999
年来看，效果是有目共睹的。
也有不少经济学家认为，在某种意义上，积极财政政策是“非常时期”采
取的“非常之举”。现在，虽然内需未完全启动，但通货紧缩的压力已得到部
分缓解，特别是由于存在可能的财政风险和通货膨胀，因此，在时机合适时，
我们应当从目前的扩张性财政政策向比较中性的财政货币政策过渡。中国社会
科学院技经所所长汪同三指出，连续数年实施积极的财政政策可能会带来负
面。这些可能产生的负面影响有：对非国有投资的可能“挤出”；财政状况的
可能恶化；政府投资的效益递减；宏观经济中计划色彩的增强，特别是有可能
诱发通货膨胀，由于国家财政主要是向商业银行增发大量国债，如果最终导致
中央银行超常增发基础货币，则会形成价格上涨压力，此外，如果较多的国债
投资项目最终效益不佳的话，也会造成财政状况的恶化，从而也最终导致价格
上涨的压力。
这实际上提出了一个积极财政政策要实施多长时间的问题。对此，经济学
家们的回答是不一样的。如著名经济学家李京文也曾明确表示，积极财政政策
是一个短期政策，最多是一个中期可以试试政策，绝对不是一个长期政策。而
国务院发展研究中心长期从事宏观经济研究的宏观经济部部长米建国则认为202
是否继续贯彻、落实积极财政政策，第一，要看国有企业的脱困情况和民间投
资增长情况，这是互相联系的两个方面，国有企业的改革与脱困，有利于民营
经济的发展；待到民间投资的增长达到能够支持一定的经济增长速度的时候，
也就是积极的财政政策完成其历史使命的时候，第二，要看物价变动和通货膨
胀的发展。当物价超常攀升，通货膨胀成为经济健康运行的主要威胁时，积极
财政政策也必须及时转向。
针对这些事证和疑虑，刘国光强调指出，虽然我们目前主要是对付通货紧
缩趋势，但在对付通货膨胀的同时不能不警惕通货膨胀，特别是要警惕通货膨
胀无害论重新抬头。20多年来，在多数情况下，我们面对的是通胀压力，所
以从中长期看，还是更担心通货膨胀。
刘国光表示他已赞成积极的扩张性财政政策是一项特殊情况下实行的特
殊政策，只能作为防范和治理通货紧缩的短期手段，不宜长期实行。从中长期
来说还是要坚持适度从紧、动态平衡的财政政策。而目前，由于通紧、通账的
双重原因，积极财政政策延续的时间可能要比早先设想的长一些。在此期间，
这一政策的根本问题并不在于它的时限长短，而是在于今后一段时间我国经济
有没有支撑财赤字继续扩大的能力空间。刘国光指出，这包含了四个层次，第
一个层次是国债余额和财政赤字占财政支出的比率。我国财政支出对国债和赤
字的依存度相当高，据测算，
①
1998年国债余额占当年财政支出的比率为
76.7%，赤字占当年财政支出的比率达15%。这表明，如果单纯从财政能力的
角度来把握扩张性财政政策的空间，那么，以国债或赤字方式支持的政府投资
进一步扩张的余地有限。但我们不能单纯地就财政论财政，而要把财政作为政
府调控经济的手段和工具，考察国债和赤字与GDP的关系。第二个层次，国债
余额和赤字占GDP的比重。这是更全面更综合地反映一国举债能力和赤字负担
潜力的指标。我国以国债或赤字方式动员的社会资源比率并不高，据测算，1998
年、1999年国债余额占当年GDP比重约为10%，赤字占当年GDP比重两年分别
①
参见《中国经济时报》1998年8月7日第5版。203
为2.2%、1.7%，债务和赤字的相对规模远低于《马约》对加入欧元体系国家
控制线（分别为60%和3%）。因此，如果从全社会可动员资源的角度综合考虑，
那么财政政策进一步扩大的空间还是比较乐观的。我国于2000和2001连续两
年增发国债，而且效果晚显就说明了这一点。第三个层次，国家综合负债指数。
国家实际负担的债务规模除国家预算公布的赤字债务外，还有银行不良贷款、
政府担保的外债等。据一项测算，中国国家综合债务占GDP的比率，1998年
约为50%左右，低于许多国家。这表明我国仍然有相当大的发债余地。第四个
层次，从储蓄与投资的关系来看，我国储蓄率较高，应该是有利于经济增长。
但当前居民储蓄增长过快，而且在继续加快，则反映了消费需求的疲软和资源
的闲置。近年来虽然银行利率多次下降，每年储蓄仍以7000—8000亿元的幅
度迅速增长，光是2000年前五个月就增长了5599亿元，储蓄余额达到近6
万亿元。这么大的储蓄额，其中相当一部分未能转化为有效投资。统计显示，
全部金融机构2000年5月末各项存款余额（不只居民储蓄存款，还包括企业
存款等）约达10万亿元，各项贷款余额近9万亿元，存大于贷12543亿元，
刘国光认为，这说明进一步实施扩张性财政政策，扩大利用国债进行政府投资，
还有很大的空间。
从以上分析可知刘国光对待积极财政政策这一问题是十分辩证的，在他强
调积极财政政策的作用时，他也同时指出，以增发国债、加大政策投资为主要
内容的积极财政政策不能无限制的长时间实行下去，因为长期实行积极财政政
策可能会带来消极的后果，比如会增加出现财政危机的可能，债务和赤字过大，
会导致支付危机，引发严重通胀的危险；资源配置中的计划和行政色彩会增强；
政府投资效益会递减，腐败滋生源头会递增等等。所以不能长期只靠以增发国
债、增加政府投资为主的积极财政政策来对付持续的需求不足和通货紧缩的问
题。刘国光说，财政政策取向应当由经济形势决定而不是人为来认定。我们知
道，实行什么样的财政政策其实是与经济发展中的供求形势和物价形势密切相
关的，“十五”前期继续按照目前实行的积极财政政策的方向及力度进行调控，在国内外相关因素的影响下，则中、后期的经济走势有三个可能：一个是将摆
脱目前需求不足和通货紧缩的“阴影”，走入正常增长，这样宏观调控就要采
取中性的、不松不紧的政策；第二个可能是出现经济过热的苗头，走向新的通
货膨胀，这就要求实行适当从紧或或者紧缩性的宏观政策，在上述两个情况下，
停止实行扩张性的积极财政政策是很自然的；还有第三个可能，就是“十五”
前期实行一段积极的财政政策后，中、后期仍然不能摆脱需求不足和通缩压力，
社会投资、民间消费和国外需求仍上不去，这时是否仍要坚持积极财政政策便
值得慎重考虑。所以有许多经济学家也提出在积极财政政策推行的同时应大力
推动民间投资发展。对此，刘国光认为，宏观调控不能光靠实行积极的财政政
策来带动企业和社会投资，还应着眼于增加非政策的社会投资和居民消费，使
其形成需求持续增长的机制，并从供给方面大力培育新的经济增长点来解决需
求不足和通货紧缩的问题，且不能等到前期实施的积极财政政策中止以后才开
始，而应该在“十五”前期继续实施积极财政政策的同时便努力抓紧去做。为
此，刘国光进一步提出要千方百计地从观念准入、税费负担和融资等方面给民
间投资以更大的支持；从结构调整、产业化经营、广辟农转非的途径，减轻负
担等方面大力增加农民收入，确立迅速改变目前国民收入中消费基金比重偏低
的政策，形成个人收入随经济发展而经常增长的机制；在住房、轿车等方面加
大培育新经济增长点的力度；改革投融资体制，调整政策使之向这些方面倾斜
等等。
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