货币，尤其是纸币在货币当局的强制性规定下构成货币建构社会系统的起点。各种各样
的法律和社会控制措施迫使人们对货币流通的能力建立起码的信任关系，形成对人们相关社
会行为的约束力。在现代社会，一个人必须接受任何个人和公共部门用国家货币支付的债务
或者付款方式，这种通过货币进行社会制度的建构，依赖于多项的社会控制和权力过程，比
如行政、立法与司法活动。与此同时，国家的社会控制和权力过程，一方面构成了社会保障
制度的要素，另一方面也是社会保障制度运行的环境条件。西方发达市场经济国家的社会保
障制度通常都是以立法作为其制度运行的基本前提，而且，社会保障制度的调整与改革不断
地受到来自于社会控制与管理过程的干预。例如，德国的社会保障制度的调整经常受到来自
法院判例的影响。在德国，“在任何情况下，人们都可以上法庭，通常是在与社会保险经办
机构调解之后。上法庭不收费而且程序规定有利于个人”，整个制度体系中最重要的一部分
是法庭①。这同样体现了国情的差异性，构成制度不可模仿的一个原因。
现代货币的特征由两个相关过程来决定：第一，权威或者行政过程，即当局指定和决定
①王梦奎.中国社会保障体制改革.北京:中国发展出版.2001.P19987
一种价值。第二，有机的社会过程，代理人用投票行为表明他们对货币价值和货币秩序是否
有信心。这两个过程都在现代货币的构建和货币的秩序效用中运行和互动①。总而言之，货
币系统是通过制度安排、技术装备和能动主体创造和维持的一种社会秩序。在这种社会秩序
的框架中，货币系统规定了社会保障实际运行的效果以及与目标实现的偏离程度，因而，货
币系统构成社会保障理论支持和实践支撑的重要来源。
在传统民族国家的基础上，货币决定的行政过程对货币的社会保障职能产生着巨大的影
响，例如，价值与价格的偏离直接影响通过社会保障提供相关服务的质量。适应于货币的两
个层次的要求与决定过程，社会保障制度体系分别在作为符号的货币意义上和作为制度的货
币意义上以不同的社会机制进行着制度的运行。在符号货币的意义上，社会保障制度需要通
过货币的实际交换价值来社会保障供实现给和需求的均衡，即社会保障直接体现为被保障对
象的经济和社会需求的满足程度以及社会提供社会保障的能力。在市场经济条件下，这些因
素发挥作用的实际状况还影响着市场经济的运行机制。如果人们缺乏对货币价值和货币秩序
的信心，那么社会保障制度必然面临着崩溃，难以实现社会保障制度本来希求达到的社会和
经济目标。
在作为制度的货币意义上，社会保障制度的运行取决于社会保障制度项目结构的构成以
及社会保障对象权利规定的实现。相关的影响因素包括社会的、政治的和文化的因素等各个
方面，它对应于货币决定的行政过程，例如收入支持项目直接依赖于当局的货币政策，它与
社会保障中社会服务项目显然具有不同的货币含义。因为受通货膨胀以及货币自身规律因素
的影响，社会保障权利规定的实现在某种程度上体现为货币形式的间接决定，这就需要货币
当局或者政府根据社会的实际需要不断地调整社会保障权利的结构性安排，整合不同社会利
益群体的社会保障需要，增强社会团结。西方社会保障项目经常要进行政策的评估，是通过
实际分析社会保障的实施过程对于保障对象的实际影响，不断地调整社会保障的权利结构的
规定，以更好地实现社会团结的目的。
对政府提供社会保障权利规定的承诺保持信任是一个关键的因素，这同时也取决于货币
社会保障职能的实现状况。如果社会保障制度参与者各方不能就货币的支付能力达成共识，
他们就会在社会特殊的约束情形下，进行其行为、策略的改变。这种改变又可能产生新的事
实，使社会权利的结构分配产生紊乱。在这种情况下，社会保障制度体系的运行将面临十分
困难的局面，甚至难以持续下去。
因此，可以根据货币社会保障职能的基本内涵，综合经济系统与社会系统对于社会保障
目标实现的影响因素，通过指标体系方式对社会保障的程度设定指数化的指标描述。比较准
确界定现金支持方式、服务支持方式等不同社会保障途径的社会功能及其效果，同时针对不
同社会阶层享受社会保障的程度进行准确地测定，使社会保障政策的制定与调整更符合社会
发展的需要。
货币制度对于社会保障的体现与经济的复杂程度密切相关。“竞争性市场结构在把货币
①伯恩斯.结构主义的视野--经济与社会的变迁.社会科学文献出版社，2000.9.P63作为价值衡量尺度的高度的可通约性方面占有重要地位，没有这些条件，货币价格给出的是
被扭曲的有关通约性的信息①。”在发达市场经济国家，处于后凯恩斯时代货币制度已经成为
国家调控经济的主要手段之一，政府可以非常熟练地运用货币工具与财政手段对经济进行综
合调控，以维持经济的平衡增长。成熟市场经济体系中高端组织建构构成了货币工具运用的
内在制度基础，相对于不发达的市场经济国家，社会保障公共支出的投资效益往往会超过私
人部门社会保障的支出效应，所以公共部门社会保障支出的结构与目标的确定应该处于更为
重要的地位。
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